Conducción de la política económica en un nuevo contexto institucional. Este tema a su vez tiene dos dimensiones: la relación entre política económica y régimen político, y la relación entre política económica y reformas institucionales, en particular la reforma del Estado.
Política económica y régimen político
La historia de los programas de ajuste estructural en América Latina comienza con la soberbia tecnocrática de un personaje como Hernán Buchi para quien la política parecía importar poco. Esa era, por cierto, una presunción razonable bajo gobiernos autoritarios que, por así decirlo, “endogenizaban” las variables sociales, proscribiendo a los partidos políticos y reprimiendo a los sindicatos. En su variante optimista, esa visión suele suponer que, tarde o temprano, la modernización de la economía habrá de conducir de modo inexorable hacia la modernización política. En cualquier de los dos casos, la política económica tiende a concebirse como un coto reservado a especialistas que conducen la economía en base a criterios técnicos, para lo cual deben, en la medida de lo posible, actuar aislados de presiones sociales y políticas. Lo curioso aquí es que una disciplina que, como la teoría económica, pretende ser considerada una ciencia positiva, convierte sin solución de continuidad la dimensión normativa de la economía (es decir, los fines que la política económica debería alcanzar) en un asunto de su competencia. Ello se logra convirtiendo los fines que la política económica debe perseguir en datos inconmovibles de la realidad. Así, por ejemplo, si un eventual interlocutor cuestiona el carácter restrictivo de la política monetaria en más de un país de la región, se expone a que le pregunten en tono conminatorio si desea acaso un retorno a aquellos tiempos aciagos en que la inflación causaba estragos. Planteado así el asunto, los famosos “trade offs” que constituyen la razón de ser de la economía como disciplina académica dejan de existir: es decir, la idea de que todo curso de acción supone costos y beneficios, pero además de que diferentes formas de distribuir esos costos y beneficios tienen diferentes consecuencias sociales y políticas. Por ende, en lugar de preguntar si se desea o no convivir con la inflación, lo relevante sería preguntar cuáles son los niveles de producción y empleo que habría que sacrificar para alcanzar una determinada meta inflacionaria.
Probablemente la respuesta a esa inquietud sea que la política monetaria no es el instrumento más adecuado para estimular la economía, pero ese es precisamente el punto: la economía como disciplina puede indicarnos el curso de acción más eficaz dados nuestros objetivos de política económica, puede incluso indicarnos si nuestros objetivos son verosímiles dadas las restricciones que impone el entorno, pero no puede decirnos cuáles deberían ser esos objetivos. La respuesta a esa pregunta tiene una dimensión política ineludible, y no debe por ende escapar al ámbito del debate y la concertación política, al menos no en un contexto democrático.
Cabría además añadir que, contra lo que se solía creer en el pasado, no existe razón alguna para suponer que la equidad y la democracia estén reñidas con el crecimiento económico. Después de todo si, por falta de educación, problemas de salud o ausencia de una dieta adecuada, la mitad de la población económicamente activa no puede acceder a empleos productivos, ello tendrá necesariamente consecuencias sobre las perspectivas de crecimiento de un país. Que el bienestar social es un incentivo y no un obstáculo para el crecimiento de la economía es algo que los economistas tienden a reconocer hoy en día, a través de la acuñación de eufemismos asépticos como el de “capital humano”.
De otro lado, alguno de los patriarcas otoñales que pueblan nuestra historia política dijo alguna vez que la democracia no se come. Afortunadamente ese personaje no vivió para enterarse de que, como lo demuestra el Premio Nóbel de economía Amartya Sen, ninguna de las grandes hambrunas que la humanidad padeció durante el siglo XX tuvo lugar bajo un gobierno democráticamente elegido.
En este contexto, algunos voceros del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo que preside Enrique Iglesias, redescubren el valor económico de la democracia, aseverando que, en tanto constituye una fuente de inestabilidad política, su ausencia contribuye a generar una mayor volatilidad económica, citando el caso del Perú como ejemplo. Y son precisamente ejemplos como los del Perú e Indonesia los que revelan las ventajas de crecer en democracia desde una perspectiva de largo plazo.
Para entender por qué es ese el caso, pensemos en los requisitos mínimos que debe garantizar el Estado para fomentar la inversión privada, es decir, la vigencia de los derechos de propiedad y el cumplimiento de los contratos. En principio, no hay razón para asumir que un régimen autoritario no pueda cumplir con esos requisitos, sin embargo, además de cumplir con ellos, se requiere que el Estado garantice su vigencia en el largo plazo, y allí es donde el régimen político puede hacer una diferencia importante, por dos razones: en primer lugar, por que bajo un régimen dictatorial, por definición, el poder se ejerce en forma discrecional, lo cual implica que bajo ese tipo de régimen la vigencia de los derechos de propiedad, al igual que la vigencia de cualquier otro derecho, depende de la buena voluntad de los gobernantes, y no de la existencia de una división de poderes en donde el poder judicial actúa en forma independiente. En segundo lugar, por la forma en que se producen los cambios de gobierno en ambos tipos de régimen: en una democracia uno sabe cómo llegan al cargo quiénes ejercen funciones de gobierno, y, lo que es aun más importante, uno sabe cuándo y cómo se van. La transición política está claramente pautada por normas que todos conocen. En cambio, bajo un régimen autoritario, uno sabe cómo llegan los individuos al gobierno, pero no sabe a ciencia cierta cuándo ni cómo se van. Peor aun, usualmente no se van sino que más bien los echan, y ello suele ocurrir en un contexto de crisis generalizada, en el que el “hombre fuerte” que gobernaba el país con “mano de hierro” termina por perder todo control sobre la situación. Las ventajas económicas de la democracia derivan pues de la existencia de mecanismos institucionales que hacen de la gestión gubernamental un proceso transparente, en tanto se ejerce bajo una división de poderes, en base a normas claramente discernibles, y con la obligación por parte de los funcionarios públicos de rendir cuentas por sus actos.
Lamentablemente mientras en buena parte de América Latina las reformas de “primera generación” asociadas con los programas de ajuste estructural se llevaron a cabo con relativa celeridad, en la mayoría de casos las reformas institucionales, y en particular la reforma del Estado, languidecen penosamente. Y ello no sólo por la oposición de poderes fácticos renuentes a someterse a las normas de un Estado de derecho, sino además por la renuencia de los propios gobernantes a tolerar un escrutinio público de sus actos de gobierno.
