La Fundación México SOS inicia operaciones en noviembre de 2008, en medio de una crisis de inseguridad que estuvo marcada por un elevado número de secuestros de alto impacto, entre los que se cuenta el de Fernando Martí, hijo de nuestro presidente fundador.
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También, a raíz de la experiencia que nos heredó la Mesa de Seguridad y Justicia de Ciudad Juárez durante el clímax de la crisis de inseguridad y violencia criminal que se vivió en la entidad durante 2010 y 2011, de la mano de líderes locales y organizaciones empresariales hemos participado en la promoción de acciones encaminadas a construir espacios comunitarios libres de violencia, a nivel municipal; cuyo interés y compromiso es contribuir a eliminar el fenómeno de la inseguridad pública, consolidar el nuevo sistema de administración e impartición de justicia penal y abatir los índices de violencia que privan en muchas entidades, regiones, municipios y comunidades en el país. Bajo esta óptica y hasta mediados de 2016, México SOS ha sido promotor activo en la integración de 17 Mesas de Seguridad y Justicia (MSJ) en 10 entidades de la República: Michoacán, Veracruz, Tamaulipas, Estado de México, Baja California Sur, Tabasco, Chiapas, Guanajuato, Coahuila y Jalisco. Los avances organizativos y operativos obtenidos dentro de cada una de las mesas y municipios donde operan, nos han comprobado que la eficacia de las políticas de seguridad pública requieren de la participación activa y comprometida de los ciudadanos, tanto para la identificación de problemáticas específicas y el diseño de los planes y proyectos que se implementarán, como para darle seguimiento a las acciones que se ejecutan para atender los factores que generan la inseguridad y la violencia. Estas medidas de participación y acompañamiento ciudadano se han constituido en un mecanismo que genera sinergias en la relación gobierno-sociedad y contribuye a eficientar y transparentar la acción de las autoridades competentes en la aplicación de políticas públicas de seguridad. Por tal razón y con el propósito de compartir nuestra experiencia en la materia, en el presente trabajo realizamos una breve semblanza de este singular modelo de participación ciudadana, a partir de su gestación y de su trayecto de expansión, con el propósito de invitar a las organizaciones ciudadanas interesadas en reproducirlo a que conozcan sus rudimentos metodológicos y tengan un referente directo de los beneficios sociales que nos aporta en la lucha contra la inseguridad y por una impartición de justicia acorde con nuestras circunstancias históricas. Rompiendo paradigmas: la participación ciudadana en la lucha contra la inseguridad La seguridad pública, como garantía y bien social, ha sido un tema central en la agenda nacional durante las últimas dos décadas. Lo cual se explica, en muchos sentidos, por los altos índices delictivos y de violencia criminal que se desencadenaron en algunas ciudades y regiones a partir del acelerado crecimiento y diversificación de las actividades criminales dentro de la República. Muchas de ellas realizadas o asociadas a los cárteles de las drogas, las cuales se vieron favorecidas con la apertura comercial de las fronteras que vino de la mano de las políticas de globalización que iniciaron durante los años 80 del siglo XX. Bajo estas circunstancias y ante el elevado incremento en los índices de incidencia delictiva que se dio de manera diferenciada en algunas ciudades del del país, durante las últimas cuatro administraciones los titulares del Ejecutivo federal en turno (Zedillo, Fox, Calderón y Peña Nieto) han propuesto y ensayado diversas estrategias encaminadas a erradicar este aberrante fenómeno que ha marcado profundamente la historia del México contemporáneo. Dichas estrategias, que comprenden la utilización de mecanismos cifrados en la firma de acuerdos e impulso de cruzadas y diálogos por la seguridad y contra la violencia, así como la creación de instancias institucionales que en muchos casos no han alcanzado los resultados que la sociedad esperaba de ellas, hicieron evidente el fracaso de la política pactista a que el Estado Mexicano suele recurrir de cuando en cuando, como respuesta a reclamos sociales y políticos coyunturales, derivados de acontecimientos delictivos de alto impacto. Exhibiendo, por los métodos empleados y los resultados obtenidos, las fallas, deficiencias y obsolescencias en el diseño institucional con que operaban las instancias encargadas de la seguridad pública y procuración de justicia, tanto en el ámbito federal como estatal y municipal. En descargo de ello podemos decir que si bien la política pactista es un recurso que apela a la participación de la sociedad civil y la corresponsabilidad de las fuerzas políticas nacionales, está apoyada en un paradigma estadocéntrico del que, a nuestro juicio, derivan sus limitaciones. Puesto que orienta sus acciones a la preservación de la paz, el orden público y la gobernabilidad, mediante el uso exclusivo de las instituciones estatales de seguridad pública y nacional; considerando con ello que éstas son las principales afectadas por la acción de la violencia criminal, dejando de lado la protección y derechos de la ciudadanía, su involucramiento y participación en el diseño, instrumentación y evaluación de dichas políticas públicas. Este modelo de política pública quedaría superado –en los hechos–, durante la crisis de inseguridad que vivió Ciudad Juárez entre 2007 y 2010, inaugurando con ello una forma diferente de aplicar las estrategias de seguridad pública en México, que significaron un giro conceptual y operativo en los esfuerzos y estrategias que el gobierno y las instituciones desplegaron para frenar los embates de la delincuencia organizada, apelando a la participación de la sociedad civil que, en todo momento aportó el activismo e involucramiento de sus organizaciones, líderes, familiares de las víctimas y personalidades públicas. Ciudad Juárez: de frontera conflictiva a modelo de lucha ciudadana Sobre Ciudad Juárez pesa el estigma de ser históricamente un punto geográfico ligado a muy variadas formas de actividad delictiva: tráfico de vino, de drogas, de personas, de armas, pandillerismo y prostitución. Aunado a ello se suma la existencia de un fuerte rezago social, educativo y de infraestructura urbana que se deriva de la insuficiente inversión federal y estatal para atender las necesidades de la región. También, durante el último medio siglo ha sufrido un acelerado crecimiento poblacional derivado de la expansión de la industria maquiladora en la ciudad y, a partir de los años 80, de la presencia de poderosos cárteles de las drogas y de todas las actividades vinculadas con la delincuencia organizada. Sin embargo, se suele olvidar que Juárez tuvo una trascendente participación en el movimiento de insurgencia electoral democrática que se suscitó en el país durante los años 80 y en el que varios estados del norte de la República jugaron un papel destacado; propiciando que en ellos se dieran las primeras altrernancias en el poder gubernamental, de la mano del Partido Acción Nacional (PAN), con la capital de Chihuahua a la cabeza, que ganó Luis H. Álvarez, y el triunfo de Francisco Barrio en la presidencia municipal de Ciudad Juárez, ambas en 1983. De dicho movimiento se derivaron los primeros ensayos de desobediencia civil de la época, que si bien fueron encabezados por miltantes del PAN, lograron integrar a amplios sectores de la sociedad juarense a las protestas, bajo singulares formas de lucha y presión social, entre las que se cuentan las huelgas de hambre de tres alcades de oposición, el de la suspención del pago de servicios básicos como la luz, agua, impuesto predial, el escribir leyendas de protesta en los billetes, cubrir las placas de los autos y el cierre del puente fronterizo internacional en protesta contra la reforma electoral de 1986. A ello se suma la lucha del movimiento estudiantil de la Universidad Autónoma de Chihuahua, en protesta por la recurrente reelección de su Rector, que incluyó la toma de autobuses de transporte público que paralizaron a la ciudad por varios días y propiciaron la caída del Rector y gobernador en turno, así como el apoyo que los estudiantes y trabajadores universitarios brindaron a las luchas por la democracia electoral que encabezaron los partidos políticos opositores al régimen.1 Si bien dicho movimiento mermó cuando los actores sociales y políticos lograron sus objetivos y en la siguiente década vino a languidecer como producto de su naturaleza coyuntural, el distanciamiento de los ciudadanos con los partidos políticos y la desaparición de algunos de ellos debido a la recorformación del sistema de partidos que derivó de las alternancias en los gobiernos municipales y estatales, así como de los efectos de la crisis económica que se suscitó por la recesión en los Estados Unidos y que afectó la vida social de los juareses; podemos decir que la semilla de la organización ciudadana quedó sembrada y más tarde, en medio de la crisis de seguridad, volvería a reactivarse y florecer. Del temor a la indignación y acción ciudadana A mediados de la década de los 90, el estigma del mal prestigio, como zona de violencia y rampante delincuencia, pondría nuevamente a Ciudad Juárez en el centro del interés nacional e internacional. Esta vez debido a la ola de feminicidios –que mediáticamente es conocido como el caso de “las muertas de Juárez”–, el elevado número de desapariciones forzadas que le asolaron, así como de la lucha que diversas organizaciones no gubernamentales (ONG) y familiares de las víctimas emprendieron en reclamo de su aparición, de justicia y cese a la violencia criminal contra las mujeres.2 Más tarde, durante el primer lustro del presente siglo, la disputa de los cárteles de la droga por el control de los mercados fronterizos derivó en una espiral de violencia marcada por los enfrentamientos callejeros entre grupos de los cárteles de la droga, un elevado número de narcoejecuciones, la indolencia, corrupción y descomposición de los cuerpos policiacos, que vino a reanimar la actividad de las ONG y de algunos grupos ciudadanos para remprender sus reclamos en demanda de políticas de seguridad efectivas, cese a la impunidad criminal y la corrupción policiaca. No obstante y contra todo pronóstico, el funesto trayecto de criminalidad que sufrió el municipio fronterizo se vino a recrudecer al despuntar 2008; año que terminó con una tasa de 175 homicidios por cada 100 mil habitantes y que por tal motivo, fue equiparada con las que sufren los países que viven en situación de guerra. Lo que valió para que Juárez fuera considerada como la ciudad más violenta del mundo. En tanto que a finales de 2009 se contabilizaron cerca de 2 mil 500 asesinatos violentos, la mayoría atribuídos al crimen organizado,3 así como un incremento desmedido de secuestros, extorsiones, cobros de piso, robo de autos, a casa-habitación y negocios; en medio de un ambiente de marcada impunidad que afectó profundamente el desarrollo de la vida social e institucional de la ciudad. Las dramáticas condiciones de violencia e inseguridad generaron una situación de temor colectivo que puso coto al ejercicio de las libertades ciudadanas, ahuyentó a la gente de las calles, provocó el cierre de negocios, el incremento desmedido de desempleo –atribuido muchas veces a las pérdidas económicas que la violencia propició al comercio y la industria– y, lo peor, el éxodo forzado de un número importante de juarenses hacia los Estados Unidos y otras entidades del país. Si bien no existe cifra oficial de los daños causados por la ola de violencia criminal en Juárez durante el bienio 2008-2009, algunas investigaciones periodísticas y académicas han dado cuenta de que debido a ello 100 mil juarenses abandonaron la ciudad para refugiarse en el Paso, Texas, y que otros más regresaran a sus lugares de origen, con lo que 116 mil viviendas –el equivalente a la cuarta parte del total existente durante ese tiempo en la ciudad– quedaron vacías. Situación que pese al despliegue de cerca de 10 mil policías y soldados se mantuvo latente y, peor aún, se vio agravada por la recesión económica que sufrieron los Estados Unidos y afectó la actividad de la industria maquiladora asentada en la franja fronteriza de Juárez, provocando la pérdida de 80 mil empleos. En tanto que 10 mil pequeñas y medianas empresas cerraron sus puertas debido a las extorsiones y amenazas que recibieron del crimen organizado, lo que contribuyó a disparar los índices de desempleo, pobreza y la inconformidad de la sociedad.4 Tal fue el estado de desesperación, que un grupo de activistas y ciudadanos, ciudadanos-activistas, pensó en pedir la intervención de las Naciones Unidas para que enviaran a los Cascos Azules. A lo anterior se suma el peso del dolor entre los deudos de las víctimas del crimen organizado, la desintegración familiar que muchas veces se derivó de sus muertes y que suscitaron fuertes problemas psicológicos entre sus hijos, esposas y parientes cercanos, debido al estrés a que se vieron sometido, datos que casi nunca son cuantificados pero que, de una u otra forma, alimentan la indignación, el clamor de justicia y, más pronto que tarde, el llamado a la acción. El nacimiento de un singular modelo de participación ciudadana Del miedo ante la inseguridad y la violencia, nació la inconformidad ciudadana y el hartazgo de las víctimas ante la falta de respuestas concretas de las autoridades municipales y estatales para enfrentar y resolver las afectaciones que les provocaba la delincuencia común y organizada. En medio de esta situación, grupos de ciudadanos realizaban reuniones colectivas en busca de soluciones al problema, para demandar a las autoridades de los tres órdenes de gobierno acciones contundentes y comprometidas que frenaran la espiral de violencia y restaurar el orden social en Ciudad Juárez. Situación que se tradujo en protestas mediante marchas ciudadanas que se mantuvieron latentes hasta la crisis de febrero de 2010. Nos referimos al asesinato a mansalva de 14 jóvenes estudiantes del plantel 9 del Colegio de Bachilleres y del Centro de Bachillerato Tecnológico Industrial y de Servicios (CEBETIS), la madrugada del 30 de enero del año en cuestión, en la colonia Villas de Salvárcar, y la terrible pifia que cometió el entonces Presidente Felipe Calderón al asociar los hechos con un ajuste de cuentas entre bandas de narcomenudistas. Lo que desencadenaría una ola de indignación y protesta social que obligó al Gobierno federal a trasladarse a Juárez, junto con su gabinete, para atender la situación ante los familiares de las víctimas y representantes de la sociedad civil , así como para ofrecer cambios a la estrategia de lucha contra el crimen. Lo que más tarde se tradujo en la implementación del programa Todos somos Juárez. Reconstruyamos la ciudad, que con la participación de los tres órdenes de gobierno y la sociedad juarense, se propuso abordar la solución integral al problema sobre la base de compromisos concretos en el ámbito económico, de empleo, salud, educación, desarrollo social y seguridad pública. De esta iniciativa y la participación de los ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil que habían mantenido la voluntad, interés y responsabilidad social de enfrentar el fenómeno de la violencia e inseguridad, nació el compromiso de luchar por restablecer el Estado de derecho en el municipio fronterizo. Dicho compromiso dio origen a la conformación del denominado grupo de Ciudadanos sin Cargo Público, para diferenciarse de los funcionarios públicos que detentaban algún cargo en ese momento pero que se involucraban en la solución al problema en tanto ciudadanos. Dentro de este grupo pionero se encontraban el empresario Jorge Contreras Fornelli, el entonces Coordinador de los Defensores de Oficio, Jorge González Nicolás, quien hoy ostenta el cargo de Fiscal General en Chihuahua, el doctor Arturo Valenzuela, Jorge Contreras, Laurencio Barraza, Teresa y Hugo Almada, Gustavo de la Rosa, Visitador de la Comisión Estatal de Derechos Humanos de Chihuahua, César Ochoa, Alejandra de la Vega, Mario Dena, Ricardo Escobar y David Alamillo –entre muchos otros que hoy escapan a mi memoria–, que en coordinación con las instituciones responsables de la seguridad pública y procuración de justicia de los tres órdenes de gobierno, integraron lo que se denominaría el Modelo Juárez de Participación Ciudadana en Materia de Seguridad, que posteriormente devendría en Mesa de Seguridad y Justicia de Ciudad Juárez. Este esfuerzo motivo, en muchos sentidos, la convergencia inicial, en los trabajos de la Mesa de representantes de la sociedad, organizaciones sociales, empresariales, académicas e institucionales. Dentro de las primeras podemos mencionar a la Barra de Abogados de Ciudad Juárez, la Cámara Nacional de Comercio (CANACO), la Cámara Nacional de la Industria de Restaurantes y Alimentos Condimentados (CANIRAC), la Comisión Estatal de los Derechos Humanos, representantes de la Industria Maquiladora, del Observatorio Ciudadano, de Juarenses por la Paz, del Tecnológico de Monterrey, la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez y el Comité Médico Ciudadano, entre otros. En tanto que de las instituciones del Estado se contó con la representación de la Policía Federal, de la Procuraduría General de la República (PGR), del Poder Legislativo local, de la Policía Estatal Única, de la Fiscalía General de Chihuahua, del Poder Judicial estatal, de la Policía Municipal, del Supremo Tribunal de Justicia de Chihuahua. Además del Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN), de la Presidencia Municipal de Juárez, de la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) y del Consulado General de los Estados Unidos en Ciudad Juárez. Las primeras sesiones de la Mesa, al amparo de la estrategia Todos somos Juárez, se realizaron con el propósito de conocer las propuestas que la sociedad y sus organizaciones habían elaborado para mejorar, de manera integral, la situación de Juárez. Como resultado, se obtuvieron 160 compromisos, que contaron con una fuerte inversión de la Federación para ser implementados y, derivado de ello, posteriormente se integraron los Consejos Ciudadanos como parte de la estructura organizativa de las Mesas, que desde entonces fungirían como los responsables de dar seguimiento continuo y retroalimentar la implementación de los compromisos adquiridos: tanto para combatir y abatir las causas que generaron la violencia criminal, como para recuperar la paz, restaurar el orden social y emprender la reconstrucción del tejido social, mediante acciones que comprendieron la realización de un importante número de obras sociales como escuelas, clínicas, parques, bibliotecas y estrategias de seguridad, que también se convirtieron en una fuente de generación de empleos. Juárez, sus enseñanzas y la multiplicación de las Mesas de Seguridad y Justicia Una rápida mirada a los resultados que arrojó el trabajo realizado a través de la Mesa de Seguridad y Justicia de Ciudad Juárez en sus primeros años, nos habla de su eficacia y trascendencia en la lucha contra la inseguridad, la recuperación de la paz y la reconstrucción del tejido social, si consideramos que en menos de cuatro años se logró abatir el delito de secuestros en el municipio, al pasar de 90 que se contabilizaron en 2010 a cero en julio de 2014; tendencia que se mantuvo latente hasta abril de 2016, cuando se presentó un nuevo caso que, afortunadamente y gracias a la intervención de las autoridades, se resolvió favorablemente en dos días. A lo anterior se suma la importante disminución en el índice de homicidios dolosos, que pasó de 3 mil 89 en 2010 a 259 en enero de 2014 y a 81 en abril de 2016, así como la disminución en el índice de extorsiones, robo de autos, a casa-habitación, comercios y las acciones institucionales que se emprendieron para dignificar la situación laboral e imagen de las policías. Sin dejar de mencionar los importantes logros y avances obtenidos en Chihuahua durante la instauración del nuevo sistema de justicia penal y seguridad pública, que se derivaron de la Reforma constitucional de 2008 y que han impactado positivamente en Juárez, propulsando cambios en su sistema penitenciario y de impartición de justicia. No obstante, estimamos que una de las mejores enseñanzas obtenidas de este proceso se encuentra en habernos dado cuenta del desfase que existía en los objetivos y procedimientos que empleaban las distintas corporaciones de seguridad pública, de los tres órdenes de gobierno, ante los embates de la delincuencia y en la aplicación de las políticas en la materia. Lo que se traducía en falta de coordinación, comunicación e intercambio de información relevante entre los cuerpos de policía, en la pérdida de confianza y hasta rivalidad entre las diferentes corporaciones, ministerios públicos y hasta en la administración de los penales; con todas las implicaciones sociales, políticas y de atención al delito que puede acarrear una situación de esta naturaleza. En general, podemos decir que la ausencia de instancias confiables para la sociedad que unifiquen las acciones de seguridad pública que se emplean en situaciones de crisis como las que nos ocupa, produce los vacíos institucionales que se suscitaron en Juárez durante ese oscuro periodo que hemos descrito brevemente. La gravedad de los hechos está implicito en el número de muertes, pérdida de bienes, de paz, esperanza y futuro que trae todo ello a la sociedad en su conjunto, hasta paralizarla o hundirla en el miedo y anarquía. Estas circunstancias han sido aprovechadas por la delincuencia para desarrollar sus actividades y mantenerlas en una gran parte del territorio nacional. Por fortuna, este situación se rompió con la emegencia de la Mesa de Seguridad y Justicia en Juárez, bajo la batuta de una ciudadanía comprometida con la participación de autoridades sensibles y dispuestas a compartir la responsabilidad de enfrentar al monstruo de la inseguridad criminal de manera corresponsable y comprometida. En suma, tenemos la convicción de que la lección más improtante que nos heredó la experiencia de Ciudad Juárez a los mexicanos es el saber que el delito debe ser atendido mediante elesfuerzo conjunto de autoridades y ciudadanos, que las soluciones de gabinete, burocráticas, no son la vía para responder adecuadamente a las necesidades y de las comunidades que las padecen, y que dichas soluciones atraviezan por escuchar sus experiencias, abrir paso a sus propuestas y apelar a su participación activa en la construcción de nuevas realidades. La singularidad de las Mesas Bueno, llegados a este punto seguro estarán preguntando qué son las Mesas de Seguridad y Justicia (MSJ) en términos prácticos,. Pues bien, nosotros las hemos descrito como un punto de encuentro entre ciudadanos y autoridades para diseñar una agenda común, de seguridad y justicia, por supuesto, y trabajar sobre ella de forma sistemática. La efectividad de este proceso descansa en la generación de confianza entre ciudadanos y autoridades, en la corresponsabilidad que se genera entre ambos y en su eficacia operativa, mostrada en los resultados concretos que ofrecen a problemáticas específicas de seguridad y justicia locales. La exposición nacional del modelo y su consiguiente réplica en diferentes entidades de la República Mexicana fue vislumbrada y ejecutada por la Fundación México SOS, a partir de la cercanía y acompañamiento que tuvimos y tenemos con nuestros colegas y amigos de la Mesa de Juárez, durante el proceso que les dio origen y su consolidación. A partir de la multiplicación de MSJ en el territorio mexicano, se creó la Red Nacional de Mesas de Seguridad y Justicia que conforman, hasta la edición del presente documento, en 10 entidades federativas donde ciudadanos líderes y autoridades responsables de tomar decisiones se reúnen periódicamente para acordar e implementar estrategias específicas para la eficaz resolución de los problemas locales. Durante dos años consecutivos hemos realizado el Encuentro Nacional de MSJ, en 2014 y 2015, con la intención de fortalecer esta Red a través de los proyectos que de manera singular lleva a cabo cada MSJ, en lo particular, y los que se emprenden a través de la Red Nacional. De forma tal, podemos decir que las MSJ y la Red Nacional forman parte del movimiento cívico generado por la crisis de seguridad que hemos y venimos padeciendo, y que han aportado significativas innovaciones al movimiento ciudadano a favor de una mejora sustancial en las condiciones de seguridad del país y del acceso a la justicia, en colaboración con las autoridades de los tres órdenes de gobierno. Importa destacar, que las MSJ comparten algunos de estos rasgos con otras organizaciones civiles dedicadas a los temas de derechos humanos y a la promoción de enfoques innovadores en materia de seguridad ciudadana, pero sólo éstas conjugan todos estos elementos en una misma expresión organizativa. A riesgo de parecer reiterativos, hemos de señalar que el objetivo general de las MSJ es la solución de los problemas locales de seguridad y justicia mediante acciones coordinadas y eficaces de los ciudadanos y los funcionarios responsables de implementar las políticas públicas en la materia. En tanto que sus objetivos específicos incluyen la generación de información sobre la situación delictiva, en general, y sobre los delitos de mayor impacto, en particular; así como la elaboración de un diagnóstico sobre la problemática de la violencia y la inseguridad, la formulación de propuestas para la prevención y contención del fenómeno delictivo, la creación de mecanismos de consulta y seguimiento para los acuerdos entre ciudadanos y autoridades, y la identificación de oportunidades para el fortalecimiento de las instituciones locales de seguridad y justicia. En resumen, podemos concluir diciendo que las MSJ son instancias de participación, aprendizaje social y encuentro de ciudadanos y funcionarios en donde se ensayan nuevas formas de diseñar, planear, implementar y evaluar políticas públicas de seguridad ciudadana para la reducción de la violencia y la criminalidad en el ámbito local. *Director General de la Fundación México SOS. 1 Los 80, un caldero político en el estado de Chihuahua, El Heraldo de Chihuahua, 4 de mayo de 2015; Proceso electoral en Chihuahua, en: http://web.archive.org/web/20140813125240/http://www.mmh.org.mx/nav/node/569, consultado el18 de abril de 2016. 2 De acuerdo con investigaciones oficiales, se contabilizaron 260 feminicidios y 100 desapariciones de mujeres durante la década de los 90. El Universal, lunes 3 de diciembre de 2001. 3 El Universal, 6 de diciembre de 2009. 4 Almada, Tere, Juárez se nos muere de tristeza, en: http://porjuarezya.blogspot.com/2010/02/juarez-se-nos-muere-de-tristeza.html, consultado el 18 de abril de 2016. |
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